Доклад
Амурского УФАС России к публичным обсуждениям правоприменительной практики по вопросу «Актуальные вопросы правоприменительной практики антимонопольного законодательства»
По итогам деятельности Амурского УФАС Росси в 2022 году по признакам нарушения норм Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон «О защите конкуренции») количество заявлений, поступивших от различных хозяйствующих субъектов и физических лиц, значительно увеличилось.
Так в 2022 году рассмотрено на 45 % больше заявлений по сравнению с 2021 годом (2021 год – 224, 2022 год – 325). Значительную роль в увеличении составили заявления по предполагаемым заявителями фактам злоупотребления доминирующим положением (243 заявления против 124 заявлений в 2021 году).
В 2022 году прирост в большей мере был обеспечен за счет заявлений, связанных с вопросами ценообразования на продукты питания, а также иные товары, в условиях различных экономических ограничений, связанных с санкционной политикой в международных отношениях России.
По итогам рассмотрения поступавших в Амурское УФАС России заявлений в 2022 году, как и в предыдущий период, сохраняется тенденция на снижение количества рассмотренных дел о нарушении антимонопольного законодательства - на 18 % меньше по сравнению с прошлым годом (2021год – 16, 2022 год – 13).
Наибольшее количество дел рассмотрено по фактам злоупотребления хозяйствующими субъектами доминирующим положением – статья 10 Закона «О защите конкуренции» (8 дел в отношении субъектов естественных монополий, в 2021 году - 4).
Среди дел по признакам нарушения части 1 статьи 10 Закона «О защите конкуренции» наибольший объем составляют дела по нарушениям, связанным с обращением отходов.
По 5 из рассмотренных дел комиссией по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства установлен факт нарушения (в 2021 году – по 2 делам), выдано 2 предписания (решение и предписание проходят обжалование в судебном порядке), предписания выполнены, по 3 делам производство прекращено в связи с отсутствием нарушения.
Так, Амурским УФАС возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства в отношении ОАО «Амургаз», в связи с установлением последним монопольно высокой стоимости на сжиженный углеводородный газ для заправки автомобилей в августе-сентябре 2021 года с 26,5 до 35 рублей за литр топлива.
Дело возбуждено по результатам проводимого антимонопольным органом мониторинга, а также в связи с обращениями граждан, использующих СУГ для заправки автомобилей, о резком повышении стоимости топлива.
В рамках рассмотрения дела ОАО «Амургаз» обосновывало повышение стоимости газа увеличением закупочных цен, однако представленные в материалы дела сведения и документы указывали, что у общества имеется и реализуется запас топлива, приобретенный ранее по меньшей стоимости.
Проведенный управлением анализ товарного рынка показал наличие доминирующего положения на нем у ОАО «Амургаз», что относит общество к хозяйствующим субъектам, деятельность которых попадает по запреты, установленные частью 1 статьи 10 Закона «О защите конкуренции», в том числе по установлению монопольно высокой цены на товар.
Поскольку обществом не была доказана экономическая обоснованность повышения стоимости газа, оно признано нарушившим указанную норму Закона «О защите конкуренции».
По результатам рассмотрения дела ОАО «Амургаз» выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем установления экономически обоснованной цены на газ, реализуемый для заправки автомобилей, соответствующей сумме необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли.
Предписание исполнено, ОАО «Амургаз» снизило стоимость на газ для заправки автомобилей на 14,3 % - с 35 до 30 рублей за литр.
ОАО «Амургаз» и ответственное должностное лицо общества привлечены к административной ответственности по части 1 статьи 14.31 КоАП РФ.
Кроме того, Амурским УФАС России по результатам рассмотрения заявления РОО «Автомобильного спорта Амурской области» по факту необоснованного повышения медицинским учреждением стоимости оказания платных медицинских услуг (обеспечение дежурства автомобиля скорой медицинской помощи и бригады скорой медицинской помощи с квалифицированным медицинским персоналом при проведении спортивно-массовых мероприятий), с 3 500 до 6 050 рублей за 1 час дежурства в отношении ГБУЗ АО «Станция скорой медицинской помощи г. Благовещенск» возбуждено и рассмотрено дело по признакам нарушения части 1 статьи 10 Закона «О защите конкуренции».
В рамках рассмотрения дела Амурским УФАС России установлено, что станция скорой помощи занимает доминирующее положение на соответствующем рынке и необоснованно увеличило стоимость дежурства автомобиля скорой медицинской помощи, чем нарушила установленные вышеназванной нормой запреты.
На основании вынесенного Комиссией Амурского УФАС России решения станции скорой помощи выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем установления экономически обоснованной цены на вышеуказанные услуги.
Предписание исполнено, станция скорой помощи снизила стоимость услуг дежурства врачебной бригады скорой медицинской помощи при проведении массовых мероприятий с использованием специализированного транспорта составляет до 3 689 рублей за 1 час, а аналогичных услуг, оказываемых фельдшерской бригадой, до 3 126 рублей за 1 час.
В отношении ответственного должностного лица станции скорой помощи возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 14.31 КоАП РФ.
В разрезе контроля за заключением антиконкурентных соглашений действий и(или) осуществления согласованных действий, приводящих к ограничению конкуренции, следует отметить, что Амурским УФАС России в 2022 году рассмотрено 5 заявлений по признакам нарушения статьи 11 Закона «О защите конкуренции» (в 2021 году - 2 заявления), а также по собственной инициативе в отношении поставщиков бутилированной воды в г. Благовещенске возбуждено 1 дело по признакам нарушения указанной нормы, выразившегося в заключении антиконкурентного соглашения об установлении стоимости доставки питьевой воды. В ходе рассмотрения дела ответчики представили доказательства, свидетельствующие об отсутствии признаков картельного сговора, что явилось основанием для прекращения производства по делу.
В разрезе осуществления функций по предупреждению и пресечению фактов недобросовестной конкуренции следует отметить, что в 2022 году Амурским УФАС России рассмотрено 12 заявлений (в 2021 году – 14), возбуждено 1 дело по признакам нарушения статьи 14.4 Закона «О защите конкуренции», связанного с регистрацией и использованием товарного знака, находится в стадии рассмотрения (в 2021 году возбуждено и рассмотрено 1 дело). Рассматриваемые заявления в большинстве случаев касались деятельности компаний, обслуживающих домофоны в г. Благовещенске и противоборствующих между собой, недобросовестной конкуренции на торгах в части предоставления недостоверной информации о поставляемых в рамках закупок товарах, а также регистрации и использования товарных знаков в отношении товаров, оборудования, используемых в косметических целях.
По органам местного самоуправления по-прежнему большая часть рассматриваемых заявлений связана с передачей в пользование объектов коммунальной инфраструктуры в пользование с нарушением установленных законодательством процедур, а также с бездействием по отбору управляющих организаций в установленных жилищным законодательством случаях.
В 2022 году управлением выдано 14 предупреждений об устранении признаков нарушения антимонопольного законодательства, что на 63 % больше по сравнению с 2020 годом (2021 год – 31), из них 1 - по факту злоупотребления доминирующим положением и 13 органам местного самоуправления по фактам совершения действий (бездействия), приводящих к ограничению конкуренции (в 2021 году – 28). Выполнено в указанный период 22 предупреждений (с учетом переходящих с предыдущего периода, в 2021 году выполнено 15 предупреждений), срок выполнения части предупреждений определен в 2022 году.
Всего в течение 2022 года на основании принятых Амурским УФАС России решений о нарушении антимонопольного законодательства управлением вынесено 64 постановлений о наложении штрафа по делам об административных правонарушениях (в 2021 году – 41), нарушителям необходимо было оплатить по данным постановлениям в федеральный бюджет штрафы на сумму более 10 миллионов рублей с учетом прохождения стадии обжалования постановлений в суде (в 2021 году - 11,5 миллионов рублей), поступило в 2021 году более 14,5 миллионов рублей (в 2021 году 3,3 миллиона рублей) в связи с обжалованием большинства постановлений предыдущего периода, что повлекло за собой перенос срока их исполнения на 2022 год, а также в связи с увеличением количества постановлений, вынесенных по части 1 статьи 9.21 КоАП РФ (по фактам нарушения порядка осуществления технологического присоединения объектов потребителей к электрическим сетям).
Организация и проведение проверок.
В 2022 году проведено 8 плановых проверок хозяйствующих субъектов и органов местного самоуправления. Однако в связи с введением постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» ограничений на проведение проверок, часть начатых проверок были завершены, остальные проверки исключены из плана проведения проверок.
Кроме того, Амурским УФАС России по требованию транспортной прокуратуры проведена 1 внеплановая проверка осуществляющего деятельность в речном порту в г. Благовещенске хозяйствующего субъекта, признаки нарушения антимонопольного законодательства не выявлены.
Отдельно в рамках темы специализации Амурского УФАС России «Антимонопольный контроль за соблюдением положений статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» при заключении договоров в отношении государственного и муниципального имущества» актуальным будет отразить правоприменительную практику Амурского УФАС России, а также привести ряд примеров рассмотрения антимонопольными органами дел по признакам нарушения указанной нормы, исследованных Амурским УФАС России в рамках разработки темы специализации в 2022 году.
Порядок заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества регулируется статьей 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее –Закон «О защите конкуренции»).
Заключение таких договоров может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов за исключением случаев, указанных в данной статье (в частности, часть 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции»).
Соответственно, одним из видов нарушений антимонопольного законодательства является заключение вышеуказанных договоров в нарушение требований статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции».
В 2022 году Амурским УФАС России по заявлению Контрольно-счетной палаты Зейского района Амурской области на действия администрации Верхнезейского сельсовета Зейского района Амурской области (далее – Администрация) по передаче в безвозмездное пользование ИП П. помещения в здании по адресу п. Верхнезейск, д. 65 без проведения процедуры торгов возбуждено дело № 028/01/17.1-113/2022 по признакам нарушения Администрацией части 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции.
В ходе рассмотрения дела Амурским УФАС России установлено, что в собственности муниципального образования Верхнезейский сельсовет Зейского района Амурской области находятся нежилые помещения административно-управленческого назначения площадью 415,7 кв.м., 1-3 этажи в здании по адресу: Амурская область, Зейский район, Верхнезейский сельсовет, пос. Верхнезейский 65.
01.10.2021 между Администрацией и ИП П. заключен договор безвозмездного пользования № 4 в отношении помещений площадью 59,2 кв.м., расположенных в вышеуказанном здании. Срок действия договора с 01.10.2021 до 01.10.2026 (пункт 2.1 договора).
Факт передачи имущества выявлен в ходе проведенной заявителем в отношении Администрации проверки.
Как следовало из заявления и представленного к нему акта проверки от 08.02.2022 № 2, договор был заключен с предпринимателем без проведения процедуры торгов.
Администрацией на запрос Амурского УФАС России не представлено обоснование заключения указанного договора без проведения процедуры торгов, в том числе со ссылкой на указанные в части 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» исключения.
Вместе с тем в ходе рассмотрения дела Администрация представила сведения о возврате имущества от предпринимателя на основании акта приема-передачи от 04.04.2022 № 1.
Исследовав сведения и документы, представленные в дело, пояснения представителей заявителя, Амурское УФАС России в решении от 16.05.2022 по делу пришло к выводу, что действия Администрации по передаче в безвозмездное пользование ИП П. на основании договора от 01.10.2021 № 4 помещений площадью 59,2 кв.м. в здании по адресу: Амурская область, Зейский район, Верхнезейский сельсовет, п. Верхнезейск, д. 65 без проведения процедуры торгов нарушают часть 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции». Предписание по делу не выдавалось в связи с возвратом имущества. Глава сельсовета привлечена к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ с заменой штрафа на предупреждение с учетом части 1 статьи 4.1.1 КоАП РФ в действовавшей на дату рассмотрения дела редакции.
Практика территориальных органов ФАС России.
1. Нарушения, сопряженные с предоставлением преференций.
Практика Татарстанского УФАС России по делу № 016/01/17.1-475/2022 по мнению Амурского УФАС России представляет интерес в связи с тем, что установленный в действиях владельца государственно имущества АО «А» факт нарушения части 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» сопряжен с нарушением порядка предоставления государственной преференции.
Так, АО «А» заключило с Министерством «З» договоры управления государственным имуществом в качестве согласованной антимонопольным органом государственной преференции, предоставленной с ограничениями, в частности с запретом передачи прав по договору доверительного управления иным хозяйствующим субъектам. В последующем АО «А» в отношении указанного имущества заключило ряд договоров аренды с хозяйствующими субъектами без проведения процедуры торгов с превышением ограничений как по срокам (свыше 30 дней), так и по площади (свыше 20 кв.м.), обосновывая это необходимостью поддержки малых форм предпринимательства, однако не подтвердив указанный довод.
Соответственно, действия АО «А» по заключению договоров аренды без проведения процедуры торгов в отсутствие правовых оснований, предусмотренных частью 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции», и в нарушение установленных решением антимонопольного органа о согласовании преференции ограничений обоснованно признаны нарушающими указанную норму.
2. Практика правоприменения с учетом доводов ответчиков об обоснованности совершенных ими нарушений.
Пензенским УФАС России решением по делу № 058/01/17.1-582/2021 действия муниципального автономного учреждения Бессоновского района Пензенской области «Ц», выразившиеся в передаче муниципального имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, в аренду без проведения торгов, что привело (могло привести) к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, признаны нарушением пункта 2 части 3 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции».
Ответчик в обоснование законности совершенных действий ссылался на пункт 3 части 3.2 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» (договоры образовательных организаций с физкультурно-оздоровительными организациями для создания условий для занятий физкультурой и спортом), однако доводы ответчика были отклонены, поскольку ответчик не является образовательной организацией, а помещения передавались в пользование хозяйствующим субъектом для занятия спортом и в целях извлечения хозяйствующими субъектами прибыли при осуществлении деятельности.
Решением Волгоградского УФАС России по делу № 034/01/17.1-20/2022 установлен факт нарушения ФГБОУ ВО «ВА» пункта 3 части 3 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» при распоряжении государственным имуществом путем заключения с ООО «ВБ» без проведения торгов договоров аренды оборудования от 09.01.2019 № 42 и от 01.08.2019 № 46.
Ответчик аналогично предыдущему примеру, ссылаясь на часть 3.2 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» указывал, что переданное в аренду ООО «ВБ» имущество используется им в целях научных исследований и разработки опреснительных установок (основание по пункту 4 названной нормы), кроме того с согласия ООО «ВБ» используется для прохождения производственной практики, выполнения дипломных и диссертационных работ студентами и аспирантами. Доводы ответчика были отклонены, поскольку на дату заключения указанных договоров исключение, установленное пунктом 4 части 3.2 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» (заключение государственными и муниципальными образовательными организациями договоров аренды и безвозмездного пользования без торгов с организациями в целях использования такого имущества для проведения научных исследований и разработок или практической подготовки обучающихся) не вступило в силу и не могло являться основанием заключения договоров без проведения торгов, а предметом указанных договоров является предоставление оборудования, которое будет использоваться ООО «ВБ» в своих производственных целях.
Решением Бурятского УФАС России по делу № 003/01/17.1-493/2022 действия АУ «А» отдела культуры МО «З», выраженные в заключении договоров аренды муниципального имущества, находящегося в оперативном управлении от 01.04.2022 № А01/04.2022, № Ц01/04.2022, № Б01/04.2022, № Ч01/04.2022 с индивидуальными предпринимателями без проведения торгов признаны нарушившим пункт 2 части 3 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции»
При рассмотрении дела ответчик приводил доводы об обоснованности заключения договоров без торгов в соответствии с пунктом 14 части 1 статьи 17.1 (часть/части помещения, здания, строения или сооружения, если общая площадь передаваемого имущества составляет не более чем двадцать квадратных метров и не превышает десять процентов площади соответствующего помещения, здания, строения или сооружения), пунктом 13 части 1 статьи 19 (поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства) Закона «О защите конкуренции». Однако указанные доводы были отклонены, поскольку совокупная площадь имущества, переданного ответчиком в аренду индивидуальным предпринимателям, превысила 20 кв.м. от общей площади, а принадлежащий ответчику объект не включен в утвержденный муниципальным актом перечень муниципального имущества, передаваемого субъектам малого и среднего предпринимательства в качестве поддержки.
Аналогичное решение Бурятского УФАС России по делу № 003/01/17.1-493/2022 в отношении МАУ физкультурно-спортивный комплекс «Т».
С превышением совокупной площади передаваемых в аренду помещений 20 кв.м. связан и установленный решением Новгородского УФАС России по делу № 053/01/17.1-198/2022 факт нарушения ГОБУЗ «Ц» части 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции».
3. Использование предусмотренных частью 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» исключений в качестве инструмента при заключении ограничивающих конкуренцию соглашений, запрет на которые установлен статьей 16 Закона «О защите конкуренции».
Так, решением Марийского УФАС России по делу в действиях КУМИ, П., ИП Г., ИП Щ., ООО «Г», ООО «Т», <...>, ООО «КА» установлено нарушение статьи 16 Закона «О защите конкуренции», выразившееся в заключении запрещенного антимонопольным законодательством соглашения, имеющим своей целью предоставление ООО «КА» муниципального имущества без проведения конкурсных процедур.
В рамках рассмотрения дела установлено, что <...>, ИП Г., ИП Щ., ООО «Г», ООО «Т», <...> заключили договоры аренды данного муниципального имущества с КУМИ не для собственного пользования, а для последующей сдачи данного имущества в субаренду ООО «КА», при этом данные сведения были известны КУМИ, так как в заявлении указанных лиц содержалась информация о намерении сдать арендуемое муниципальное имущество в субаренду.
Из указанных договоров следует, что основанием их заключения являлся пункт 11 части 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции», однако по своей сути данные сделки имели единую цель - передача муниципального имущества ООО «КА» без проведения конкурентных процедур.
