В течение 2018 года на площадках, обеспечивающих взаимодействие контролирующих органов и субъектов предпринимательства, неоднократно поднимался вопрос избыточного давления на бизнес, в частности, при проведении проверочных мероприятий, в том числе необоснованно завышенным количеством запросов, направляемых в адрес проверяемых лиц.

В связи с этим на очередном заседании межведомственной рабочей группы по защите прав предпринимателей при прокуратуре Амурской области, состоявшемся в августе текущего года, органам государственного контроля (надзора) рекомендовано, используя потенциал, в частности, публичных обсуждений результатов контрольно-надзорной деятельности для информирования субъектов предпринимательства довести информацию о порядке осуществления предоставленных органам контроля полномочий.

В сфере антимонопольного контроля полномочия антимонопольных органов регламентированы статьей 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон «О защите конкуренции»), согласно которой, антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме.

1. Общий порядок проведения проверок государственными органами контроля (надзора) регламентирован нормами Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ).

Порядок проведения проверок антимонопольными органами в общем соответствует порядку, предусмотренному указанным выше законом, и регламентируется статьей 25.1 Закона «О защите конкуренции», а также приказом ФАС России от 25.05.2012 № 340 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации».

Вместе с тем в соответствии с частью 3 статьи 1 Закона № 294-ФЗ положения указанного закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации.

В свою очередь в соответствии с частью 4 статьи 1 Закона № 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении некоторых видов государственного контроля (надзора), в частности государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, за исключением государственного контроля за экономической концентрацией.

В соответствии с частью 1 статьи 25.1 Закона «О защите конкуренции» в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки. Некоммерческие организации подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений статей 10, 11, 14 - 17.1, 19 - 21 Закона «О защите конкуренции» при осуществлении ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов. На основании Закона «О защите конкуренции» не могут проводиться проверки соответствия деятельности некоммерческих организаций целям деятельности, предусмотренным учредительными документами таких организаций. Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме выездных и документарных проверок.

Основанием проведения плановой проверки является истечение трех лет со дня:

1) создания юридического лица или организации, государственной регистрации индивидуального предпринимателя в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

2) окончания проведения антимонопольным органом последней плановой проверки проверяемого лица (часть 2 статьи 25.1 Закона «О защите конкуренции»).

Плановая проверка проводится не чаще чем один раз в три года.

Для внеплановой проверки периодичность не установлена, но частью 4 рассматриваемой нормы определены основания для ее проведения:

1) материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений, от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

2) сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

3) истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией в порядке, установленном главой 7 настоящего Федерального закона;

4) поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

5) обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

На основании заявления или при обнаружении признаков нарушения антимонопольного законодательства внеплановая выездная проверка в отношении субъекта малого предпринимательства проводится после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности такого субъекта, за исключением внеплановой выездной проверки субъекта естественной монополии и внеплановой выездной проверки соблюдения требований, установленных частью 1 статьи 11 Закона «О защите конкуренции».

Проверка проводится на основании приказа руководителя соответствующего антимонопольного органа и проводится в течении месяца, при этом срок проведения проверки может быть продлен на 2 месяца. Приказом определяются, в частности, состав инспекции, предмет проверки, ее сроки, дата начала и окончания, мероприятия по контролю (части 6-9 статьи 25.1 Закона «О защите конкуренции»).

Проверяемое лицо о проведении плановой проверки уведомляется не менее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления ему копии приказа руководителя антимонопольного органа о проведении проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом, а внеплановой проверки не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом (части 12-13 статьи 25.11 Закона «О защите конкуренции»).

Однако предварительное уведомление проверяемого лица о начале проведения внеплановой проверки в случае проверки соблюдения требований статей 11 и 16 настоящего Федерального закона не допускается (часть 14 статьи 25.1 Закона «О защите конкуренции»).

Как установлено статьей 24.4 Закона «О защите конкуренции при проведении проверки должностные лица антимонопольного органа, которые проводят проверку, вправе истребовать у проверяемого лица необходимые для проведения проверки документы и информацию. Истребуемые документы представляются в виде заверенных в установленном порядке копий в течение трех рабочих дней с даты вручения соответствующего мотивированного требования. В случае необходимости должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, вправе ознакомиться с подлинниками документов. Непредставление в срок проверяемым лицом или представление им заведомо недостоверных сведений и информации, истребуемых в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, влечет за собой ответственность.

Таким образом, законодателем не регламентирован объем запрашиваемой информации и количество направляемых требований (запросов). Критерием запрашиваемой информации является ее необходимость для проведения проверки.

Во всех случаях в соответствии со статьей 25.6 Закона «О защите конкуренции» по результатам проверки составляется акт проверки в двух экземплярах, один из которых вручается или направляется по почте заказным письмом с уведомлением о вручении проверяемому лицу или его представителю.

Особенностью организации плановых проверок является применение риск-ориентированного подхода в соответствии со статьей 8.1 Закона № 294-ФЗ.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 01.03.2018 № 213 утверждены критерии отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, к категориям риска при осуществлении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 указанного постановления периодичность проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, в зависимости от присвоенной их деятельности категории риска, если иное не установлено федеральными законами составляет:

- для категории среднего риска - не чаще чем один раз в 3 года;

- для категории умеренного риска - не чаще чем один раз в 5 лет.

В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, отнесенную к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

Согласно пункту 2 «Критериев» деятельность хозяйствующих субъектов, подлежащая отнесению к категориям среднего и умеренного риска, подлежит отнесению к категориям умеренного и низкого риска соответственно при наличии в совокупности следующих условий:

а) отсутствие в течение 3 лет на день принятия решения о присвоении (изменении) категории риска вступившего в законную силу постановления о назначении административного наказания юридическому лицу, его должностным лицам, индивидуальному предпринимателю за совершение административного правонарушения по статьям 14.31 - 14.33, 14.40, 14.41, частям 2.1 - 2.3, 2.5 и 2.6 статьи 19.5 и статье 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

б) функционирование у хозяйствующего субъекта в течение не менее одного года на день принятия решения о присвоении (изменении) категории риска системы правовых и организационных мер, направленных на соблюдение таким хозяйствующим субъектом требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, предусмотренной внутренним актом (актами) хозяйствующего субъекта либо другого лица из числа лиц, входящих в одну группу лиц с хозяйствующим субъектом, если такие внутренние акты применяются к хозяйствующему субъекту (антимонопольный комплаенс).

Критерии риска от среднего до умеренного постановлением определены в зависимости от вида деятельности и категории субъекта:

<1> Включенные в реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях".

<2> Организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности, цены (тарифы) на которые подлежат государственному регулированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании цен (тарифов).

<3> Если общая выручка хозяйствующих субъектов от указанных в позиции 2 видов деятельности составляет более 10 процентов общей суммы выручки соответственно от всех видов осуществляемой ими деятельности за предшествующий календарный год.

Уже при планировании проверок на 2018 года Амурским УФАС России применялись рекомендации ФАС России при отнесении хозяйствующих субъектов определенной категории риска.

При планировании на 2019 год Амурское УФАС России руководствовалось критериями, установленными вышеуказанным постановлением № 213.

Вместе с тем, хозяйствующие субъекты, по которым не приняты решения об отнесении к определенной категории риска, с учетом пункта 11 Правил отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 № 806, считаются отнесенными к низшим, установленным для соответствующего вида государственного контроля (надзора) категории риска или классу опасности.

2. Дела о нарушении антимонопольного законодательства рассматриваются в порядке, предусмотренном главой 9 Закона «о защите конкуренции» и приказом ФАС России от 25.05.2012 № 339 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации».

В соответствии с частью 2 статьи 39 Закона «О защите конкуренции» основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является:

1) поступление из государственных органов, органов местного самоуправления материалов, указывающих на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства (далее - материалы);

2) заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - заявление);

3) обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства;

4) сообщение средства массовой информации, указывающее на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства;

5) результат проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, государственными внебюджетными фондами.

Антимонопольный орган рассматривает заявление или материалы в течение одного месяца со дня их представления. В случае недостаточности или отсутствия доказательств, позволяющих антимонопольному органу сделать вывод о наличии или об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, антимонопольный орган для сбора и анализа дополнительных доказательств вправе продлить срок рассмотрения заявления или материалов, но не более чем на два месяца (часть 4 статьи 44 Закона «О защите конкуренции»).

Согласно части 6 статьи 44 Закона «О защите конкуренции» в ходе рассмотрения заявления или материалов антимонопольный орган вправе запрашивать у коммерческих организаций и некоммерческих организаций, их должностных лиц, федеральных органов исполнительной власти, их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их должностных лиц, органов местного самоуправления, их должностных лиц, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, их должностных лиц, а также государственных внебюджетных фондов, их должностных лиц, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, с соблюдением требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне, банковской тайне, коммерческой тайне или об иной охраняемой законом тайне документы, сведения, пояснения в письменной или устной форме, связанные с обстоятельствами, изложенными в заявлении или материалах.

При рассмотрении заявления, материалов, указывающих на наличие признаков нарушения статьи 10 Закона «О защите конкуренции», антимонопольный орган устанавливает наличие доминирующего положения хозяйствующего субъекта, в отношении которого поданы эти заявление, материалы, за исключением случая, если антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (часть 7 статьи 44 Закона «О защите конкуренции»).

Аналогично требованиями статьи 44 не регламентированы объем запрашиваемой информации и количество направляемых запросов, круг лиц, это определяется антимонопольным органом самостоятельно в каждом случае, исходя из обстоятельств, рассматриваемых заявления, материалов.

Как установлено частью 8 статьи 44 Закона «О защите конкуренции» по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:

1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

3) о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 Закона «О защите конкуренции» (в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 Закона «О защите конкуренции»).

В соответствии с частью 9 статьи 44 Закона «О защите конкуренции» антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела в следующих случаях:

1) вопросы, указанные в заявлении, материалах, не относятся к компетенции антимонопольного органа;

2) признаки нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют;

3) по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, дело возбуждено ранее;

4) по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, имеется вступившее в силу решение антимонопольного органа, за исключением случая, если имеется решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии с пунктом 2 части 9 указанной статьи или решение о прекращении рассмотрения дела в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 48 Закона «О защите конкуренции» и заявитель представляет доказательства нарушения антимонопольного законодательства, неизвестные антимонопольному органу на момент принятия такого решения;

5) по факту, явившемуся основанием для обращения с заявлением, материалами, истекли сроки давности, предусмотренные статьей 41.1 Закона «О защите конкуренции»;

6) отсутствие нарушения антимонопольного законодательства в действиях лица, в отношении которого поданы заявление, материалы, установлено вступившим в законную силу решением суда или арбитражного суда;

7) устранены признаки нарушения антимонопольного законодательства в результате выполнения предупреждения, выданного в порядке, установленном статьей 39.1 Закона «О защите конкуренции».

В случае принятия решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган издает приказ о возбуждении дела и создании комиссии (часть 12 статьи 44 Закона «О защите конкуренции»).