По итогам деятельности Амурского УФАС Росси в 2021 году по признакам нарушения норм Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон «О защите конкуренции») количество заявлений, поступивших от различных хозяйствующих субъектов и физических лиц, сократилось.
Так в 2021 году рассмотрено на 11 % меньше заявлений по сравнению с 2020 годом (2020 год – 254, 2021 год – 224). Значительную роль в снижении составили заявления по предполагаемым заявителями фактам злоупотребления доминирующим положением (124 заявления против 160 заявлений в 2020 году).
В 2020 году прирост в большей мере был обеспечен за счет заявлений, связанных с вопросами ценообразования на продукты питания и лекарственные средства в условиях распространения новой коронавирусной инфекции и введением ограничений поставок продуктов питания из КНР, а также увеличения спроса на средства профилактики (маски, перчатки) и лечения заболеваний. В 2021 году объем таких заявлений сократился.
По итогам рассмотрения поступавших в Амурское УФАС России заявлений в 2021 году, как и в предыдущий период, наблюдалось снижение количества рассмотренных дел о нарушении антимонопольного законодательства - на 30 % меньше по сравнению с прошлым годом (2020 год – 23, 2021 год – 16).
Наибольшее количество дел рассмотрено по фактам злоупотребления хозяйствующими субъектами доминирующим положением – статья 10 Закона «О защите конкуренции» (4 дела в отношении субъектов естественных монополий, как и в 2020 году), по фактам нарушения запретов на действия (акты) органов власти, приводящих к недопущению, ограничению, устранению конкуренции – статья 15 Закона «О защите конкуренции» (3 дела, в 2020 году - 5), а также по статьям 16, 17 и 17.1 Закона «О защите конкуренции» (в общей сумме 13 дел в 2020 году и 8 дел в 2021 году, основная масса по статье 17 – 7 дел).
Всего Амурским УФАС России в 2021году возбуждено 5 дел по признакам нарушения части 1 статьи 10 Закона «О защите конкуренции» (в 2020 – 4 дела), при этом на рассмотрении находилось 9 дел с учетом переходящих в следующий отчетный период (в 2020 году – 8 дел), в наибольшем объем составляют дела по нарушениям, связанным с обращением отходов.
По 2 из рассмотренных дел комиссией по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства установлен факт нарушения (в 2020 году – по 3 делам), выдано 1 предписание (решение и предписание проходят обжалование в судебном порядке), по 2 делам производство прекращено в связи с отсутствием нарушения.
Так, в Амурское УФАС России обратился хозяйствующий субъект, осуществляющий деятельность в торговой сети «Прима», на действия ООО «Полигон» по навязыванию невыгодных условий при заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами в части применения норматива накопления твердых коммунальных отходов. Исполнитель услуги полагал производить расчет платы за оказанные услуги с применением расчетного коэффициента для продовольственных магазинов, тогда как объект потребителя, являясь дискаунтером, относится к супермаркетам (универсамам), для которых применяется иной коэффициент.
По результатам рассмотрения указанного обращения Амурское УФАС России выдало оператору по обращению с ТКО предупреждение об устранении признаков нарушения антимонопольного законодательства. А так как предупреждение не было выполнено в срок, антимонопольным органом возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства.
Вместе с тем, не согласившись с позицией антимонопольного органа, ООО «Полигон» обжаловало предупреждение в арбитражный суд. На период рассмотрения судебного спора антимонопольное дело было приостановлено.
Суды трех инстанций, подробно изучив доводы заявителя, исследовав материалы дела и подлежащие применению нормы права, а также требования ГОСТ, поддержали позицию Амурского УФАС России.
По итогам обжалования предупреждения, возобновив производство по делу, Амурское УФАС России признало действия ООО «Полигон» нарушающими пункт 3 части 1 статьи 10 Закона «О защите конкуренции» без выдачи предписания в связи с устранением нарушения на дату вынесения решения.
В разрезе контроля за заключением антиконкурентных соглашений действий и(или) осуществления согласованных действий, приводящих к ограничению конкуренции, следует отметить, что Амурским УФАС России в 2021 году рассмотрено 2 заявления по признакам нарушения статьи 11 Закона «О защите конкуренции» (в 2020 году - 8 заявлений), признаки нарушения антимонопольного законодательства не выявлялись.
В разрезе осуществления функций по предупреждению и пресечению фактов недобросовестной конкуренции следует отметить, что в 2021 году Амурским УФАС России, как и в предыдущем отчетном периоде, рассмотрено 1 дело по признакам нарушения статьи 14.2 Закона «О защите конкуренции» по факту введения потребителей в заблуждение (в 2020 году дело по статье 14.6 указанного закона по факту недобросовестной конкуренции, связанной с созданием смешения).
Дело возбуждено по материалам ранее рассмотренного антимонопольным органом дела о нарушении законодательства о рекламе, возбужденного на основании обращения Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел России «Белогорский» по поводу распространения в г. Белогорске наружного рекламного объявления двумя индивидуальными предпринимателями на оконных стеклах и дверях помещения, которое находится в непосредственной близости от здания МО МВД «Белогорский» с текстом: «госуслуги», «загранпаспорт», «миграционный учет», «РВП, ВнЖ, гражданство», «прописка, выписка», «водительское удостоверение», «ГИБДД (заявления, регистрация)».
Полученные в рамках рассмотрения дела о нарушении рекламного законодательства сведения и документы, соответственно, были рассмотрены на предмет нарушения антимонопольного законодательства, в результате чего в действиях одного из предпринимателей, осуществляющей предпринимательскую деятельность в здании, находящемся в непосредственной близи со зданием МО МВД «Белогорский», по размещению вывесок, доступных для ознакомления потенциальным потребителям, с указанием слов «3 НДФЛ», «загранпаспорт», «миграционный учет, РВП, гражданство, ВНЖ», «прописка-выписка», «перевод (нотариальное заверение)», «декларации (3 НДФЛ, ЕНВД, УСН), «оружие, частный охранник», «водительское удостоверение», «ГИБДД (заявления, регистрация), направленных на привлечения потребителей, и, как следствие, необоснованное увеличение прибыли за счет указания на оказание услуг, которые осуществляются в соответствии с полномочиями органов государственной власти, однако могут быть оказаны в представлении потребителей данным предпринимателем, без указания на оказание посреднических услуг при взаимодействии с органами государственной власти, что фактически вводит потребителей в заблуждение о фактически оказываемых индивидуальным предпринимателем услугах, а также может ввести в заблуждение об оказании в вышеуказанном офисе государственных услуг органами государственной власти, установлены признаки нарушения статьи 14.2 Закона «О защите конкуренции».
Амурским УФАС России до возбуждения дела предпринимателю была дана возможность устранить нарушение добровольно, выполнив предупреждение Амурского УФАС России об устранении признаков нарушения антимонопольного законодательства путем прекращения размещения (демонтажа) вышеуказанных вывесок в срок до 31.03.2021.
В соответствии со статьей 39.1 Закона «О защите конкуренции» в случае, если предупреждение выполнено в установленный срок, то дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается, а лицо, которому оно выдано, не привлекается к административной ответственности.
Однако, исходя из представленной предпринимателем информации, антимонопольный орган установил, что предупреждение было выполнено не в полном объеме, была демонтирована только часть вывесок, что и послужило основанием для возбуждения дела.
Только в рамках рассмотрения дела, когда над ответчиком нависла реальная угроза привлечения к административной ответственности, предпринимателем были представлены сведения, что предупреждение выполнено полностью.
Приняв во внимание, что в итоге предупреждение было выполнено окончательно до возбуждения дела, Комиссия приняла решение прекратить производство по делу в связи с устранением нарушения.
Таким образом, выполнение предупреждения освободило предпринимателя от административной ответственности, однако несвоевременное представление доказательств его выполнения повлекло за собой разбирательство уже непосредственно в антимонопольном органе комиссионно.
По органам местного самоуправления неизменно большая часть рассматриваемых дел связана с передачей в пользование объектов коммунальной инфраструктуры в пользование с нарушением установленных законодательством процедур, а также с бездействием по отбору управляющих организаций в установленных жилищным законодательством случаях.
В 2021 году управлением выдано 31 предупреждение об устранении признаков нарушения антимонопольного законодательства, что на 63 % больше по сравнению с 2020 годом (2020 год – 19), из них 3 - по фактам злоупотребления доминирующим положением и недобросовестной конкуренции и 28 органам местного самоуправления по фактам совершения действий (бездействия), приводящих к ограничению конкуренции (в 2020 году – 14). Выполнено в указанный период 15 предупреждений (в 2020 году - 12), срок выполнения части предупреждений определен в 2022 году.
Всего в течение 2021 года на основании принятых Амурским УФАС России решений о нарушении антимонопольного законодательства управлением вынесено 41 постановление о наложении штрафа по делам об административных правонарушениях (в 2020 году – 54), нарушителям необходимо было оплатить по данным постановлениям в федеральный бюджет штрафы на сумму более 11,5 миллионов рублей (в 2020 году - 4,5 миллионов рублей), поступило в 2021 году более 3,3 миллионов рублей (в 2020 году 3,7 миллиона рублей) в связи с обжалованием большинства постановлений, что влечет за собой перенос срока их исполнения на 2022 год.
Не взысканные штрафы передаются для взыскания в принудительном порядке в службу судебных приставов-исполнителей.
Организация и проведение проверок.
В 2021 году проводились плановые проверки деятельности хозяйствующих субъектов, относящихся к субъектам естественных монополий и, соответственно, к средней категории риска, позволяющей проводить проверки в отношении таких субъектов раз в 3 года. В частности, это субъекты, осуществляющие деятельность в сферах передачи тепло-, электроэнергии, а также деятельность в аэропортах (3 хозяйствующих субъекта).
По результатам проверок в деятельности 2 хозяйствующих субъектов выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, а также порядка технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства. При этом рассмотрение дел в последнем случае по части 1 статьи 9.21 КоАП РФ в отношении сетевой организации производилось по результатам рассмотрения обращений потребителей (возбуждено 23 дела).
Кроме того, Амурским УФАС России проведена внеплановая проверка в отношении муниципального предприятия в связи с неисполнением выданного предприятию ранее предписания.
Вместе с тем Амурским УФАС России проводились проверки в отношении 10 органов местного самоуправления (в 2020 году - 12), по результатам проводимых выездных плановых проверок выявлены признаки 7 нарушений (в 2020 году аналогично), дела о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждались. Выявляемые нарушения идентичны для проверяемых органов власти и представляют собой такие нарушения как передача имущества в аренду без торгов, бездействие по отбору управляющих организаций, нарушения при организации похоронного дела, а также бездействие по утверждению схем размещения нестационарных торговых объектов и рекламных конструкций. Общий анализ проведения проверок может свидетельствовать о повышении качества деятельности проверяемых лиц с учетом соблюдения требований антимонопольного законодательства.
Отдельно в рамках темы специализации Амурского УФАС России «Антимонопольный контроль за соблюдением положений статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» при заключении договоров в отношении государственного и муниципального имущества» следует отметить нововведения, появившиеся в названной норме в 2021 году.
В соответствии с Федеральным законом от 11.06.2021 № 166-ФЗ «О внесении изменений в статью 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» указанная норма дополнена частями 3.5 и 3.6 следующего содержания:
- 3.5. Заключение договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления за государственными или муниципальными организациями культуры, осуществляется без проведения конкурсов или аукционов в порядке и на условиях, которые определяются Правительством Российской Федерации, в случае заключения этих договоров:
1) с организациями общественного питания в целях создания необходимых условий для организации питания посетителей и работников государственных или муниципальных организаций культуры;
2) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими розничную торговлю сувенирной, издательской и аудиовизуальной продукцией, в целях организации соответствующей целям деятельности государственных или муниципальных организаций культуры розничной торговли сувенирной, издательской и аудиовизуальной продукцией для обеспечения потребностей посетителей указанных организаций культуры.
- 3.6. Заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования в отношении государственного или муниципального имущества, относящегося к сценическому оформлению спектакля (представления) или стационарному сценическому оборудованию и закрепленного на праве оперативного управления за государственными или муниципальными организациями культуры, для использования указанного имущества в театрально-зрелищных, культурно-просветительских или зрелищно-развлекательных мероприятиях осуществляется без проведения конкурсов или аукционов в порядке, на условиях и в соответствии с перечнем видов указанного имущества, которые определяются Правительством Российской Федерации.
Следует отметить положительный характер указанных выше изменений, поскольку упрощенный доступ к имуществу организаций культуры для организации питания (буфеты, кафетерии) и продажи сувенирной продукции (сувенирные лавки) безусловно может способствовать как развитию малого предпринимательства, так и обеспечению доходности от использования имущества учреждений культуры.
В свою очередь проведение культурно-массовых, театральных мероприятий носит объективно динамический характер и проведение долгосрочных конкурсных процедур не соответствует этой динамике. Исключение из общего правила в данном случае, способствует оперативному решению вопросов, связанных с использованием государственного и муниципального имущества при проведении указанных в части 3.6 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» мероприятий.
В своей практике правоприменения статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» Амурское УФАС России в 2021 году столкнулось с таким видом нарушений как предоставление движимого имущества (транспортных средств), приобретаемого муниципалитетами в лизинг, в пользование хозяйствующим субъектам для осуществления коммерческой деятельности по перевозкам пассажиров без проведения процедуры конкурентного отбора получателя имущества.
В таких случаях, поскольку фактически имущество передается лизингоприобретателю во владение, но при этом без возникновения права муниципальной собственности до выплаты лизинговых платежей, требования части 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» при распоряжении имуществом формально не применяются.
Однако передача такого имущества определенным хозяйствующим субъектам для осуществления предпринимательской деятельности создает преимущества в деятельности таких получателей, а также дискриминационные условия по отношению к иным хозяйствующим субъектам, которые могли бы претендовать на данное имущество, что в свою очередь приводит к нарушению части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции».
По выявленным фактам Амурским УФАС России в 1 полугодии 2021 года с применением в качестве квалификации нарушения части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» органам местного самоуправления выдано 3 предупреждения, предусматривающих требование возврата такого имущества от хозяйствующих субъектов, выполненных в установленный срок.
Предупреждения были выданы по результатам рассмотрения 3 обращений Восточно-Сибирского МУГАДН на действия органов местного самоуправления Амурской области (администрации Архаринского, Бурейского и Ивановского районов Амурской области) по фактам передачи с согласия лизингодателя движимого имущества – автотранспортных средств в безвозмездное пользование (2 договора) и сублизинг (1 договор) хозяйствующим субъектам для осуществления коммерческой деятельности (перевозка пассажиров) без проведения процедуры торгов.
При этом позиция Амурского УФАС России была мотивирована следующим.
Как предусмотрено пунктами 1-4 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129 ГК РФ), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Собственник может передать свое имущество в доверительное управление другому лицу (доверительному управляющему). Передача имущества в доверительное управление не влечет перехода права собственности к доверительному управляющему, который обязан осуществлять управление имуществом в интересах собственника или указанного им третьего лица.
В Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (пункт 1 статьи 212 ГК РФ).
Как установлено пунктами 1, 2 статьи 215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 ГК РФ.
Согласно пункту 2 статьи 218 ГК РФ право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества.
В соответствии со статьей 665 ГК РФ по договору финансовой аренды (договору лизинга) арендодатель обязуется приобрести в собственность указанное арендатором имущество у определенного им продавца и предоставить арендатору это имущество за плату во временное владение и пользование.
Исходя из обстоятельств, установленных при рассмотрении заявлений Восточно-Сибирского МУГАДН, и указанных норм права, администрации не являлись собственниками автотранспортных средств, приобретенных на основании муниципальных контрактов на оказание услуг финансовой аренды (лизинга), однако данные автотранспортные средства, согласно условиям контрактов, поступят в муниципальную собственность после оплаты администрациями лизинговых платежей в полном объеме.
Таким образом, на администрации не распространяются требования по распоряжению муниципальным имуществом, определенные частью 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции», а также порядок предоставления муниципальной преференции путем предоставления хозяйствующему субъекту муниципального имущества в порядке, определенном главой 5 Закона «О защите конкуренции».
Вместе с тем, учитывая пояснения заявителя и министерства транспорта и дорожного хозяйства Амурской области, данных в ходе рассмотрения заявлений, на территории вышеуказанных районов помимо получателей автотранспортных средств деятельность по перевозкам пассажиров и иных лиц осуществляют и иные лица – перевозчики, в том числе на межмуниципальных маршрутах, которые могут иметь намерение получить во владение имущество для осуществления коммерческой деятельности.
Таким образом, предоставление администрациями автотранспортных средств произвольно определенным администрациями хозяйствующим субъектам ставит их в преимущественное положение по отношению к иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим аналогичные виды деятельности, и которые могут иметь намерение получить во владение указанные автотранспортные средства для осуществления предпринимательской деятельности, к тому же безвозмездный характер передачи имущества также обуславливает преимущество получателей, поскольку в отличие от иных хозяйствующих субъектов, приобретающих транспортные средства для осуществления своей деятельности за свой счет, получатели объектов лизинга в рассматриваемых случаях траты на приобретение транспортных средств не несут.
В свою очередь указанными действиями администраций иным хозяйствующим субъектам помимо получателей объектов лизинга созданы дискриминационные условия осуществления деятельности на товарном рынке по перевозкам пассажиров и иных лиц, поскольку данные хозяйствующие субъекты лишены возможности получения от администраций транспортных средств на безвозмездной основе для осуществления своей коммерческой деятельности, тем самым сокращая свои расходы на осуществление такой деятельности вследствие приобретения транспортных средств во владение безвозмездно.
Отсутствие запрета на передачу получаемого в лизинг имущества в пользование третьим лицам согласно нормам ГК РФ, а также наличие согласия лизингодателей на передачу имущества не обуславливают предоставление администрациями преимуществ конкретным хозяйствующим субъектам по отношению к иным хозяйствующим субъектам и создание для последних дискриминационных условий осуществления деятельности на товарном рынке.
Иные основания для предоставления администрациями автобусов именно определенным хозяйствующим субъектам в преимущественном порядке, в том числе в рамках реализации программ поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, администрациями не были указаны, пояснения каким-образом в качестве получателя автобусов определены именно конкретные хозяйствующие субъекты, а не какие-либо иные хозяйствующие субъекты в Амурское УФАС России не представлены.
Таким образом, в действиях администраций по передаче хозяйствующим субъектам автотранспортных средств без проведения процедур конкурентного отбора получателей такого имущества установлены признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», что и послужило основанием выдачи предупреждений.
Кроме того, Амурским УФАС России рассмотрены аналогичные заявления Восточно-Сибирского МУГАДН в отношении администраций Константиновского и Ромненского районов Амурской области, однако меры реагирования не принимались в связи с устранением признаков нарушений.
Рассмотрение указанных заявлений по признакам нарушений, носящих системный характер, выявило, по мнению Амурского УФАС России, пробел в правовом регулировании в части распоряжения органами местного самоуправления имуществом, приобретаемым в лизинг, поскольку часть 1 статьи 17.1 Закона « О защите конкуренции» не предусматривает регулирование случаев, когда имущество поступает во владение публичного образования на основании договора финансовой аренды (лизинга), поскольку до выплаты лизинговых платежей у публичного образования не возникает право собственности на приобретаемое имущество, однако возникает право распоряжения имуществом с согласия лизингодателя, что предоставляет возможность публичному образованию предоставлять преимущества в осуществлении коммерческой деятельности хозяйствующим субъектам путем предоставления доступа к такому имуществу в произвольном порядке в обход процедур конкурентного отбора.
Устранение указанного пробела правового регулирования, по мнению управления, возможно путем корректировки положений части 1 статьи 17.1 Закона «О защите конкуренции» в части дополнения указанной нормы после слов «оперативного управления» словами «а также имущества, приобретаемого в государственную или муниципальную собственность на основании договора финансовой аренды (лизинга) до выполнения приобретателем своих обязательств по внесению лизинговых платежей с предварительного согласия лизингодателя».
